关于全省人民调解参与“三位一体”调解工作体系建设情况的调研报告

     为认真贯彻落实党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，坚持调解优先原则，充分发挥人民调解在构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系（简称“三位一体”调解工作体系）中的基础作用，2008年，在学习实践科学发展观活动中，我们组织专门力量，先后深入全省8个州（地、市）、33个县、62个司法所，对全省人民调解组织参与“三位一体”调解工作体系建设情况进行了调研。通过采取各地自查、省厅抽查、查阅资料、召开座谈会、实地查看等方式，广泛了解情况，深入剖析问题，认真总结经验，整改工作不足，在此基础上，研究具体措施，提出了下一步的工作思路，为厅党委决策提供参考。现将调研情况报告如下：

　　一、人民调解参与“三位一体”调解工作体系建设的主要做法及成效

　　为适应新时期社会矛盾多发、复杂性增强，处理难度加大的特点，充分发挥调解工作在化解和减少社会矛盾纠纷、推进“平安青海”建设，维护社会和谐稳定中的重要作用，2006年，省委政法委、省综治委根据中央的要求，提出了在全省着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的“三位一体”调解工作体系的意见，并牵头在全省组织实施。海南州率先进行了探索实践，取得了一定实效，得到了当地党委、政府和省委政法委的充分肯定。2007年底在海南州召开的全省人民调解工作会议上，总结推广了海南州的经验，部署了人民调解积极参与“三位一体”调解工作体系建设的任务。一年多来，各地大胆探索，勇于实践，推动了以人民调解为基础的“三位一体”调解工作体系建设的整体发展，取得比较好的成效。

　　（一）成立领导协调机构，强化调解工作指导。各地自上而下普遍成立了由党委、政府主管领导挂帅，法院、公安、司法行政、民政、劳动、信访、城建、环保、国土资源、工会、妇联等部门主要负责人为成员的领导协调机构。领导协调机构在名称上不尽相同，西宁市、县（区）两级称“社会矛盾纠纷调处工作联席会议领导小组”，海南州各县统称“矛盾纠纷排查化解（协调）调处中心”，还有不少地区如格尔木市称“人民调解工作指导委员会”。主要职责是承担本地区社会矛盾纠纷排查调处工作的宏观部署、政策调研、综合协调和检查指导任务。办公室有的地区设在综治办，有的地区设在司法局，承担领导协调机构的日常事务。全省各乡镇成立了社会矛盾纠纷调解中心，办公室设在司法所。全省初步建立了党委政府统一领导，以司法助理员为骨干，司法行政部门全面协调，职能部门普遍参与，相互配合、分工协作的化解矛盾纠纷的组织体系。

　　 （二）探索建立衔接配合机制，合力化解社会矛盾纠纷。各地的主要做法有：一是以乡镇司法所为依托，以司法助理员为骨干，设立矛盾纠纷调处中心，抽调有关单位人员坐班值守，实行统一接访、分流办案的“一门式”服务方式，采取直接调处与分流调处相结合、归口调处与联动调处相结合、属地调处与联合调处相结合的方法，不断丰富了调解手段，化解了大量社会矛盾纠纷。二是将人民调解与治安调解相结合，有效防止事态扩大或恶化。有些地方特别是牧区针对草场突发性纠纷和群众性冲突人多势众、情绪激烈、难以控制的特点，建立警民联调工作机制，一有纠纷发生，由司法助理员和公安派出所民警共同出面做好稳定情绪、控制局面的工作，然后，再根据纠纷的性质和管辖范围，属于民间纠纷由人民调解组织调解，属于其他部门管辖的交有关部门处理，及时有效地控制事态的发展扩大，避免了矛盾的升级激化。三是将人民调解与司法调解相结合，有效提高了调解的层次和效果。有的地方与法院建立联系会议制度、信息联络制度，定期通报民间纠纷的调解情况，较大的疑难纠纷法官提前介入，与当地人民调解组织共同做好说服、疏导、规劝工作。有的地方对起诉到法院的婚姻、家庭、邻里等简单的民事纠纷和事实清楚、争议标的较小的经济纠纷，法院暂不立案，移交当地人民调解组织调解。大部分地区对人民调解组织调解涉及民事权利义务的纠纷并已达成协议的，当事人反悔诉至法院，法院依法确认调解协议书的法律效力，全力支持人民调解委员会的工作。四是将人民调解与信访工作相结合，有效为基层政府分忧解难。不少地区司法所和信访部门紧密沟通，与乡镇、村（居）调委会组成信息反馈网络，对有关民间纠纷涉访案件，及时通知当地人民调解委员会调解，避免了越级上访、重复上访问题的发生，减轻了基层政府的负担。五是司法行政机关在做好指导人民调解工作的同时，积极开展行政调解工作。不少地方由政府授权，给予司法行政机关增加调处职能，与有关部门建立联席会议制度，强化行政调解。如西宁市司法局抽调人员与信访局联合办公，对涉及拖欠农民工工资的众多上访问题，联合相关部门进行行政调解，通过召开联席会议形式，督导有关单位妥善处理，维护了农民工的合法权益。

　　（三）巩固加强基础工作，积极发挥人民调解作用。人民调解组织遍布基层，网络健全，人民调解员根植基层，贴近群众，人民调解工作具有成本低、不收费、服务便捷、群众拥护的特点，处在化解矛盾纠纷的第一线，在构建“三位一体”调解工作体系中处于基础地位。因此，各地普遍重视加强了人民调解工作，一是各级党委政府高度重视，将人民调解工作列入重要议事日程进行研究部署，与当地经济工作、社会治安综合治理、平安建设同安排、同部署、同检查、同考核，认真解决人民调解工作的实际问题和困难。如海西州召开州委常委会议，专题研究人民调解委员会补助经费和调解员补贴问题，全州8个县、市、行委每年拿出100万元用于两项经费补贴。果洛州达日县属于国定贫困县，在经费十分紧缺的情况下，政府每年拿出35万元用于人民调解工作，可见领导重视程度之高、支持力度之大。二是大力加强了人民调解组织建设，各地在巩固提高村（居）人民调解组织的基础上，大力强化了乡镇（街道）人民调解组织建设，不断推进在流动人口聚居区、毗邻接边地区、大型集贸市场、百人以上国有企业等新型领域建立人民调解组织。全省人民调解委员会已达到 5675个，一个覆盖全省城乡和农村牧区的人民调解组织网络基本形成，为人民调解工作的开展奠定了坚实的组织基础。三是大力加强了人民调解员队伍建设。各地普遍加强了调解员的培训，2008年全省培训调解员2.2万人（次），培训面达95.6%。按照民主、平等、竞争、择优的原则，全省调整、补充了一大批调解员充实到队伍中来，有效地改善了调解员队伍的知识结构、专业结构。全省人民调解员队伍每年有所递增，不断发展壮大，目前，人民调解员已达到24539名。四是积极推进了人民调解工作法制化、规范化建设。全省各地认真贯彻落实《青海省人民调解工作条例》，大力推进人民调解工作法制化、规范化建设，健全完善人民调解工作制度、工作流程，明确受理、调解、履行等环节的具体要求，规范人民调解工作程序，依法开展调解工作，提高了人民调解工作在“三位一体”调解工作体系建设中的整体效能和服务水平。五是强化了矛盾纠纷化解功能。各地普遍开展了“我为和谐做贡献”人民调解主题实践活动，在继续抓好常见性、多发性矛盾纠纷调解的同时，积极围绕社会主义新农村建设，围绕平安、和谐青海建设，积极参与土地承包、草场纠纷、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、群众就业、就学、社会保障、物业管理等社会热点、难点纠纷的调解，妥善处理群体性械斗和群体性上访事件，维护了广大群众合法权益。2008年，全省各级人民调解组织共排查出各类矛盾纠纷28310件，调解成功27524件，调解成功率达97.2%；防止群体性上访122起，防止民转刑案件20起涉及329人，充分发挥了人民调解 “第一道防线”作用，有效地维护了社会和谐稳定。

　　二、人民调解参与“三位一体”调解工作体系建设中存在的主要问题

　　我省人民调解参与“三位一体”调解工作体系建设虽然取得了一定的效果，但也存在着不容忽视的问题，主要表现在：

　　（一）对人民调解基础性地位认识不足，发挥作用不够。少数领导对人民调解在“三位一体”调解工作体系建设中的基础性地位，以及在化解矛盾纠纷中发挥的重要作用缺乏明确的认识，往往习惯于采取行政调解、司法调解的手段，忽略了对人民调解工作的重视、支持。一些基层司法行政部门在构建“三位一体”调解工作体系中，对矛盾纠纷调处中心或者领导协调机构办公室设在司法行政部门，存在人员少、工作量增多、经费难以落实等困难产生畏难情绪，仅抓人民调解工作，不善于借船出海、借势发力，在推进大调解工作中发展壮大自己。

　　（二）人民调解存在着行政化的倾向，造成调解性质、概念的混淆。调研中我们发现这样几种情况：一是各地虽然普遍建立了乡镇(街道)人民调解委员会，但其组成却与司法部《人民调解工作若干规定》、《青海省人民调解工作条例》的要求相悖。多数乡镇(街道)调委会主任是由乡镇(街道)党政领导担任，调解委员会组成人员则是党委政府部门的负责人员。这种调解委员会在性质上已经不属于群众性自治组织，而是成为了行政机关联合办案的一种形式。二是调解体系建设中存在着调解组织形式、名称不规范的现象，有的叫矛盾调处中心，有的叫社会矛盾调处中心，还有的叫调解中心等不同的称谓；机构性质更多的则为抽调人员组建非常设性机构，有设在司法所的，还有设在综治部门的；工作权限上，各地分别赋予矛盾纠纷案件指派权、调处督办权等，不一而足。三是在调解纠纷时，各有关部门共同参与，凭借领导权威和行政权力共同向当事人施加影响，具有浓厚的行政调解色彩，在这种调解形势下所达成的调解协议，不少地区还冠以“人民调解协议”之名，加盖人民调解委员会公章。四是人民调解与行政调解、司法调解衔接配合上，力度不够、方法欠缺，有待于进一步加强、规范，尚需深入探索实践，完善机制建设。

　　（三）人民调解员的素质有待进一步提高。“三位一体”调解工作体系对人民调解员的素质提出了较高的标准和要求，但我省人民调解员的素质总体仍然不高，大多没有受过正规的法律专业教育，年龄普遍偏大，文化水平较低，高中以上文化程度的仅占队伍总数的45%，难以熟练运用法律法规解决纠纷。

　　三、加强人民调解在“三位一体”调解工作体系中基础作用的几点思考

　　在当前构建社会主义和谐社会、全力维护社会稳定的大背景下，党中央提出了以人民调解为基础的“三位一体”调解工作体系建设，为人民调解工作的改革发展奠定了基础，拓展了空间，指明了方向。负有指导职责的各级司法行政机关一定要抓住有利时机，强化对人民调解工作的指导、管理，加强三种调解手段的衔接配合，不断拓展人民调解工作领域，扩大人民调解工作的影响，增强人民调解工作的社会公信力，发挥好“第一道防线”作用，为建设富裕文明和谐新青海做出更大贡献。

　　（一）进一步提高思想认识，深刻明确人民调解的基础地位。在构建“三位一体”调解工作体系中，人民调解的基础地位我们应从四个方面加以理解认识：一是从属性上看，位于基础地位。人民调解不同于国家行政机关以及国家审判机关对各种社会矛盾纠纷的管辖和处理，它界定发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务的各种民间纠纷，更多地显示其民间性和群众性，而这类矛盾纠纷是大量的而丰富的，处理不好，就有可能转化激化，演变为刑事案件，对社会和谐稳定造成严重威胁。二是从层次上看，处于基础环节。人民调解是维护社会稳定的“第一道防线”，而司法审判是维护社会公平正义的“最后一道防线”，如果没有人民调解将大量的矛盾纠纷解决在基层，消除在萌芽状态，成功解决于诉讼程序之外，有效发挥“隔离带”和“防火墙”的作用，那么审判机关将面临“诉讼爆炸”，即使有再多的审判力量也难以招架。基础不牢，地动山摇。三是从组织上看，形成基础网络。目前，全省有5675个人民调解委员会，2万多名人民调解员，网络遍布全省城乡，哪里有纠纷，哪里就有人民调解组织调解。可见，人民调解组织分布之广，人员数量之多，群众基础之深厚，已成为构建“三位一体”调解工作体系不可或缺的基础力量。四是从功能上看，体现基础支撑。全省人民调解组织和广大人民调解员每年调处民间纠纷达3万件，防止和减少了大量民转刑案件，这是行政调解和司法调解所无法比拟的，不但减轻了行政领导、司法审判的负担，也节约了大量的行政开支。

　　由此可见，人民调解缺位的“三位一体”调解工作体系，是残缺不全的，人民调解作用显失的“三位一体”调解工作体系，更是无法想象的。各级领导特别是各级司法行政机关的领导一定要提高认识，转变观念，从维护全省社会和谐稳定的大局出发，站在落实实践科学发展观的高度，重视加强人民调解工作，列入议程，深入谋划，加强领导，强力推进，真抓实干，取得实效。
 
　　（二）认真贯彻调解优先原则，积极推进多种调解手段的衔接配合。调解优先原则，要求我们对于出现的社会矛盾纠纷尽量用调解的手段予以化解，最大限度地化消极因素为积极因素，减少社会对抗，维护社会稳定。调解不仅是我国的优良传统，而且是社会主义民主的一种重要形式，是我国的政治优势。调解自动履行率高、后遗症少，能够有效调节经济关系，化解矛盾纠纷，促进社会和谐。我们要确定一个基本思路：即尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前或即便已经进入司法渠道，也要尽可能地通过调解实现息诉罢访。贯彻调解优先原则，做好人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，应着力从以下几个方面入手：

　　一要积极探索民事纠纷、轻伤害等轻微刑事案件委托人民调解组织调解，进一步深入推进人民调解与司法调解的衔接配合。民事纠纷委托人民调解，是指人民法院在民事纠纷受理前，或者受理后开庭审判前以及审判过程中，向当事人宣传人民调解的优势、特点，诉前告知诉讼风险；或在审理过程中，中止诉讼，在征得双方当事人同意后，将纠纷委托人民调解委员会进行调解。轻伤害案件委托人民调解，是指对于一些已经进入或者可能进入刑事诉讼程序，由民间纠纷引发的轻伤害案件，在征得当事人同意后，通过达到一定经济补偿的形式，委托人民调解委员会进行调解，促进当事人交流和解，达到不立案、撤案、不起诉、免于或减轻刑事处罚等结果。这样做可避免大量社会矛盾纠纷进入诉讼渠道，减轻司法压力，节约行政支出，进一步深化人民调解与司法调解衔接机制建设。
 
　　二要探索治安案件、信访委托人民调解组织调解，推动人民调解与行政调解的衔接配合。治安案件委托人民调解，是指公安机关对于情节较轻的，因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，根据当事人申请，委托人民调解委员会进行调解，经调解达成协议并履行的，公安机关对违反治安管理行为人不予处罚。试行治安案件委托调解，可以扩大人民调解工作领域，有效促进人民调解与行政调解的有机结合。信访委托人民调解是指依托遍布全省的信访部门，将人民调解引入信访工作，信访部门对群众上访的事项进行分类，属于民间纠纷的，移交至人民调解委员会调解。它的突出优势就是把行政协调、行政调解的成果，通过人民调解协议书的形式固定下来，改变了行政调解没有法律效力的尴尬局面，防止矛盾纠纷的反复，可以有效解决大量的反复重访、信访和经多次调解未决的“疑难杂症”，促进人民调解与行政调解的有机结合，提高政府的工作效率。

　　三要积极发展行业协会和专业性的调解组织，化解社会热点、难点纠纷。随着医患纠纷、劳动争议纠纷、行政争议纠纷的增多，我们应积极指导人民调解介入这些纠纷处理的方式方法，妥善解决人民群众普遍关心的社会热点、难点问题。要积极指导建立专业性的人民调解组织，如：吸纳有关专家、教授、律师成立医患纠纷人民调解委员会，专门调解医疗机构与患者在就医过程中发生的民事纠纷。尝试探索人民调解与行政仲裁的衔接配合，建立人民调解与仲裁相衔接的联系机制。加强行政复议阶段的和解工作，探索人民调解介入行政复议阶段和解的工作机制。积极发展壮大行政协会的人民调解工作，着重引导和借助社会组织、社会力量调处矛盾纠纷。

　　做好上述工作，必须合理配置调解资源，形成科学、合法、有效的衔接配合机制。要加强与法院、公安、信访等有关部门的协调、沟通，联合制定出台相关政策性指导文件，明确衔接配合的具体环节、工作程序、主要措施，有效指导工作的开展。要统一规范调解工作机构的设置，科学合理的划分相关部门的职责，明确几种调解形式在受理纠纷时的不同层级和受理范围，按照纠纷的性质和复杂程度来选用不同的调解形式，避免机构纷乱、权限各异，功能错位，行为失范现象的发生。

　　（三）适应“三位一体”调解工作体系建设需要，大力加强人民调解组织和调解员队伍建设。人民调解基础性作用的发挥对于构建“三位一体”调解工作体系至关重要。针对当前人民调解组织和队伍建设存在的问题，我们应采取有力措施，大力加强组织建设和调解员队伍建设。

　　在组织建设方面，着重加强三个方面的工作:一是加强乡镇人民调解组织建设。严格按照《青海省人民调解工作条例》的规定，规范乡镇人民调解委员会的设置，对乡镇人民调解委员会组成人员进行整顿调整，减少行政领导组成人员，增补村（居）调委会主任、社会离退休的法官、律师、专家学者及热爱人民调解工作的志愿者参加，以体现乡镇人民调解委员会的自治性和群众性，彰显人民调解的生命力。二是大力发展行业性、区域性、专业化的人民调解组织。积极在行业协会、个体工商业协会、残疾人联合会、私营企业协会、物业管理协会以及经济开发区、商品聚集地建立人民调解组织；指导建立医患纠纷、交通肇事等各类专门的人民调解委员会，努力搭建社会化的人民调解组织网络。三是为配合民事纠纷委托人民调解，治安纠纷委托人民调解的开展，以乡镇人民调解委员会为依托，协调法院、公安部门专门成立驻法院、驻公安机关的“人民调解工作室”、“治安调解室”，建立联席会议制度，加强与司法调解、行政调解的衔接配合。

　　在队伍建设方面，重点加强四个方面的工作：一是加强调解员队伍的培训，多渠道、多形式地对人民调解员进行法律知识、政策水平、调解技巧的培训，全面提高他们的政治理论素质和业务水平。注重发挥基层法院对人民调解员的培训指导，建立人民调解员参与诉讼旁听和诉讼调解制度以及从人民调解员中推荐人民陪审员制度，提高调解员的工作能力。二是积极组建专业化的调解员队伍，引入竞争机制，推行“人民调解员准入制”，对具有一定法律、法规知识和政策水平，热衷于人民调解工作的人员，经考试、考核合格，吸收聘用为专职人民调解员，培训后上岗，不断改善人民调解员队伍的知识结构。三是整合基层司法行政资源，引导律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助人员参与人民调解工作，从法律层面上为人民调解员开展工作提供咨询，当好参谋，提高调解质量。四是继续推行“首席人民调解员制度”，试行开展调解委员会业务等级评定工作，增强调解员的责任感和荣誉感，提高调解工作效率。