普法依法治理工作机制的创新与发展

    改革开放三十年，是我国社会主义现代化建设突飞猛进的三十年，也是我国社会主义民主法制建设不断健全和完善的三十年。在这三十年改革开放的进程中，普法依法治理工作顺应了形势的需要，不断创新和发展。
 
    改革开放之初，总设计师邓小平同志就对我国的法制建设的目标勾画了宏伟的蓝图，邓小平在1978年12月中央工作会议上指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”可以说，新时期我国的民主法制建设从此起步。1979年，刑法、刑事诉讼法等11部重要法律颁布。也就从那时起，普及法律常识的工作，也就摆上了各级司法行政部门的重要议程。1982年，现行宪法颁布实施以后，普及法律知识的重要性更加显现出来。1985年11月，全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，中共中央、国务院转发了《关于向全体公民普及法律常识的五年规划》，从此，普法这一新事物在古老的中华大地上诞生，并很快融入到中国人民的政治、经济和社会生活的各个方面，走进了千家万户。

    改革开放三十年，有计划的普法开展了二十二年，回顾改革开放的历程，回顾普法的历程，我国现代化建设和法制建设并驾齐驱。普法，这一伟大的创举，为我国法制建设奠定了坚实的基础，彻底改变了人们的观念。从新中国成立之初的扫“文盲”，到普法开始的扫“法盲”，让全国人民经历了一场深刻的知识革命，亿万人民主动学法、知法、守法、用法，逐步塑造了中华民族的理性精神，使中国走上了法治化的道路。

    自“一五”普法到“五五”普法，从单纯的普及法律常识到普法依法治理相结合，普法依法治理工作已成为一项社会系统工程，全方位推进。就我省二十二年普法经历来看，随着改革开放的深入和发展，普法依法治理工作体系也在不断创新和发展。主要表现在以下几个方面。

一、工作机制创新，组织体系完善

    “一五”普法规划实施以来，普法，便成为了政府的一项重要工作，由党委宣传部门和司法行政部门牵头组织实施，“一五”普法启动之时，我省成立了法制宣传教育领导小组，由省委常委、省委政法委书记任组长，人大、政府、政协主管领导任副组长，法院、检察院等10多个部门的领导为成员，领导小组下设办公室，司法厅厅长任办公室主任，主管副厅长任办公室副主任。按照省上模式，县以上地区和省直部门全部相应组织成立了领导小组和办事机构，而且这种组织领导机构延伸到村（牧）委会和企事业基层单位。正是有了政府自上而下的推动，普法便迅速深入到人民群众之中。

    1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，为实施依法治国基本方略，推进普法依法治理工作深入发展，在“三五”普法规划实施中，省委发出了关于开展依法治省的通知，省人大常委会作出了关于开展依法治省的决议，省委省政府转发了“九五”时期依法治省规划。在普法依法治省的组织领导上，实施了 “一把手”负责制，撤销了法制宣传教育领导小组，成立了由省委书记任组长、省长任第一副组长、省委副书记任常务副组长、政法委书记和人大、政府、政协分管领导任副组长，各相关20多个部门负责人为成员的依法治省工作领导小组，全省8个州（地、市）、47个县（市、区、行委）和100多家省直单位全部按照省上模式，成立了由党委书记任组长的依法治理领导小组，这种领导机构和组织体系的组建，使我省普法依法治理工作基本上形成了“党委领导、政府实施、人大、政协监督、全社会参与”领导体制和工作机制。2001年，根据普法依法治省工作发展的需要，省委加强了依法治省办公室力量，增设省委办公厅、省政府办公厅、省委宣传部、省人大内务司法委员会、省财政厅分管领导为办公室副主任，从司法厅增补高配了专职副主任，全省县以上地区也充实了办公室副主任，按同级副职待遇高配了专职副主任。领导小组和办公室根据人事变动，每年都对领导小组成员进行调整。这种领导体制和工作机制的不断创新，使普法依法治理工作的协调指导和监督检查能力得到有效提高，为工作开展提供了组织保障。
 
二、制度建设创新，工作运行规范

    二十二年普法过程中，普法依法治理工作的各项制度逐步建立健全，工作逐渐走上了规范化、法制化的轨道，突出表现在以下几个方面。

    一是法制宣传教育制度逐步健全。我省重点对象学法用法制度在“二五”普法开始逐步建立并实施，到“五五”普法规划实施时，已经有了比较系统规范的学法用法制度体系。近20年来，依法治省办公室协调相关部门，先后印发了《关于建立领导干部法律知识任职资格制度和规范公职人员自学法律知识的通知》、《加强青少年学生法制教育工作的若干意见》、《加强个体工商户和私营企业从业人员法制教育工作的通知》、《关于对流动人口进行法制宣传教育的工作意见》等20多份学法用法方面的规范性文件。目前领导干部法律知识任职资格制度的实施范围扩大到全省党群部门、大专院校和企事业单位，覆盖到全省各地、各部门和各行业；同时建立健全了全党委（组）中心组学法、领导干部法制讲座、自学法律知识、建立学法档案、学法答题、撰写学法笔记、普法统考等一系列制度。“五五”普法期间，针对企业经营管理人员学法的需要，又编印了企业经营管理人员学法习题集。从“三五”普法开始，每五年有2万多名公职人员完成学法答题任务。2000年以来，围绕党和政府的中心工作的开展，先后制定了《关于普法依法治理工作为建设社会主义新农村服务的实施意见》、《治理“枪患”法制宣传教育工作方案》等文件。“五五”普法规划实施以来，为推进“法律七进”活动深入开展，又制定了《关于广泛开展“法律七进”活动的实施方案》、《青海省“法律七进”职责分工意见》和“法律七进”的进机关、进乡村、进社区、进企业、进学校、进单位、进宗教活动场所的七个分类指导意见。“法律七进”方面的指导性文件的制定和实施，为普法依法治理工作的持续开展注入了新的活力。
 
    二是依法治理工作逐渐规范。规范依法治理，主要是公正司法和依法行政。依法治省工作启动之后的1998年，省政府对执法部门进行了全面清理，依法确认了1567个具有执法主体资格的单位，界定了各执法部门的职能，并通过媒体向全社会公布。各行政执法部门对执法人员进行了严格培训并实行持证上岗、亮证执法制度。1999年，治省办在全省部署开展了以建立实施执法责任制、公示制、督察制、错案和执法过错责任追究制“四项制度”为主的“执法年”活动，在“三五”和“四五”普法期间的每次考核检查都将“四制”的制定完善与实施作为重点，2001年以来，全省行政执法单位“四项制度”建立率已达到100%；1999年省人大常委会做出了《关于在全省行政机关、司法机关推行执法责任制的决定》。2000年省政府制定了《行政执法责任制实施办法》和《行政执法过错责任追究办法》，2003年出台了《青海省行政工作人员行政过错责任追究暂行办法》。2005年，省政府又制定了《关于推进行政执法责任制的实施意见》；《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施后，省政府全面清理了审批、收费项目和规范性文件，对审批许可事项进行了清理，取消行政审批许可事项584项，取消各类行政事业收费项目179项，行政事业收费转经营的106项，减轻社会负担约1.8亿元；西部大开发战略实施以来，西宁市成立了项目联合审批办公室，推行综合执法，实行项目审批“直通车”，24个行政机关汇集办公，由项目开发商、设计师与主管副市长、审批职能部门共同现场审批，实行“一条龙”服务。上述制度的建立和实施，规范了行政管理行为，促进了依法行政，提高了办事效率，为招商引资和西部大开发战略的实施创造了良好的法治环境。

    三是工作运行制度不断完善。依法治省工作启动以来10年间，青海省普法依法治理运行制度不断完善，从1999年开始，治省办先后制定了依法治省工作领导小组及其办公室和成员、成员单位的各自职责，其后又制定了考核验收标准、依法治县、依法治乡、依法治村等10多项指导标准。近几年各项工作运行制度又不断完善创新，特别是“民主法治示范村”创建实施方案、中小学兼职法制副校长职责和选聘管理工作管理意见、法制讲师团成员聘请管理制度、“法治县（市、区）”试点标准等制度的建立健全，使工作进一步规范。“四五”普法以来，治省办及各州、地、市、县（市、区、行委）全部推行了普法依法治理目标责任制，将具体工作落实到责任人，年终进行严格考核；相当一部分部分州县已将普法依法治理年度目标责任制推行到了机关和企业。

    这一系列工作制度的建立健全，使普法依法治理工作逐步规范，有章可循，也推进了工作的持续健康发展。

三、普法形式创新，宣传效果明显。创新普法形式，是法制宣传教育工作持续发展的动力。创新普法形式，才能有效地推进了法治理念的渗透和法治文化的深入，在人们心中建立起信仰法律的理念。在普法形式的创新上，主要表现在以下几个方面。

    一是围绕党和政府中心工作，有重点的开展法制宣传教育活动。自普法规划实施以来，普法工作始终围绕党和政府的中心工作进行，近二十多年来，普法工作先后围绕“严打”整治斗争、整顿规范市场经济秩序、西部大开发、中国加入世贸组织、建设社会主义新农村、建设富裕文明和谐新青海、维护社会稳定、法治奥运等工作，在全社会大力宣传了宪法，宣传了有关经济、政治、文化、社会发展以及与人民群众生产生活密切相关的法律法规，宣传了新颁布法律法规和社会主义法治理念。每次围绕中心工作的法制宣传活动，都举行了大规模的集中宣传活动，举办了法制文艺演出、法律知识竞赛、征文等多项活动。各地区、各部门也都紧密结合地区和行业、部门实际，宣传相关法律法规和专业法知识。如海东地区化隆县针对治理“枪患”工作，开展了治理“枪患”法制宣传活动，海北、海西州针对青藏铁路建设，开展了有关土地征用和保护铁路法律法规宣传活动。

    二是区分不同对象，有针对性的开展法制宣传教育活动。根据不同普法对象的不同特点，制定有针对性的工作措施，实行分类指导。对领导干部、公务员、企业经营管理人员，主要采取中心组学法、举办法制讲座、举行普法统考和专业法考试、完成学法习题集、撰写学法笔记和心得体会、建立学法档案等形式进行法制宣传。对青少年学生，认真落实《中小学法制教育指导纲要》，推进青少年法制教育计划、教材、课时、师资“四落实”，逐步完善了学校、家庭、社会三位一体的青少年法制教育体系，同时，注重和发挥兼职法制副校长、辅导员和法制教育基地的作用，定期组织青少年进行法制宣传教育活动。对农牧民，以村“两委”干部和农民工为重点，通过村干部、法制宣传员、农民工务工培训，赠送普法教材、进村入户宣讲法律知识等形式开展了法制宣传活动。

    三是载体形式多样，生动活泼地开展法制宣传教育。经过22年的普法和10年的依法治省，积累了许多好的经验和做法，在继承这些好经验、好做法的基础上，又不断适应新形势新任务的需要，宣传载体和方式不断创新丰富发展。“三五”普法以来，我省开展了法制宣传员和普法教材进入农牧民、居民家庭的法制宣传教育“双进户”活动，动员社会各界向农牧民和居民赠送普法教材，各地区培训法制宣传员进村入户宣讲法律知识。此项活动开展以来，全省向基层赠送普法教材100多万册，12000多名法制宣传员进村入户宣讲了法律知识。省内各主要媒体增强了媒体公益性法制宣传的社会责任，电视、报纸、广播都开辟了法制宣传专题、专栏节目。2000年以来，法制文艺在全省悄然兴起，进一步增强了法制宣传的趣味性和娱乐性；治省办组织文艺团体创作群众喜闻乐见的法制文艺作品向社会公演，并先后举办了两次法制文艺汇演，在省电视台举办了普法20周年法制文艺晚会，各地区以及机关、企业、社区、乡村也排练演出了法制文艺节目，各类大型宣传活动都有法制文艺演出相随。“五五”普法启动后，网络、电信法制宣传进一步推进，法制短信覆盖了所有手机、小灵通用户。

    四是结合实际，有目标的开展法制宣传教育活动。普法依法治理相结合，是法制宣传教育深入发展的需要。“二五”普法以来，随着依法治理活动的开始，法制宣传教育工作逐步与各地区、各单位实际相结合，普法与依法治理紧密相联系。1992年，全省开展了“依法建制、以制治理”的依法治村活动，随着村（牧委会）的基层选举工作的开展，基层民主法制建设进一步推进，各地区结合实际进行法制宣传教育活动。可以说，普治并举的法制教育是从基层起步。“三五”普法起，依法治理活动全面开展，也促进了法制宣传教育活动的深入发展。“四五”普法期间，全省“民主法治示范村”创建活动全面推进。

四、考核机制创新，评估体系健全

    加强对普法依法治理工作的监督检查，建立激励机制，是推动工作开展的有效措施之一。全省普法依法治理考核和评估机制的创新，主要表现在以下几个方面。

    一是实施专项和阶段性考核。“四五”普法和“十五”时期依法治省工作开展后，治省办针对以往普法依法治理工作中存在的协调工作不力、经费保障不到位、普法社会责任不明确、工作指导缺乏系统性等薄弱环节，在认真分析研究的基础上，建议省委办公厅下发的《关于对普法依法治理工作实行阶段性目标考核的通知》，将五年普法划分为三个阶段实施并对应检查考核，经过“四五”普法的考核，有力地推动了工作进程。“五五”普法启动以后，我们将仍然采取阶段性考核，2006年11月，省委办公厅发出了《关于对“五五”普法依法治理工作实行专项考核检查和阶段性目标考核》的通知，决定对全省“五五”普法依法治理工作实行专项考核检查和阶段性目标考核。

    为了制定科学的考核指标，我们将中央和我省有关文件确定的目标任务分解到各行业和各阶段，首先制定了专项考核检查和第一阶段目标任务量化考核指标。专项考核检查，重点考核行政能力建设和依法行政情况，纳入全省领导班子和领导干部年度目标责任考核，每年考核一次，专项考核检查的指标由治省办和省政府法制办联合制定，由省考核办于每年年初下达考核指标，年末由省考核办和治省办联合考核，重点考核州地市和省直行政执法单位,在近几年的考核中，各地政府都向治省办书面汇报了行政能力建设和依法行政工作情况，治省办经过考核分别给8个州地市和40多家执法单位做出了考核结论。阶段性考核，是对普法依法治理整体工作的监督检查。“四五”普法期间，全省普法依法治理工作分为三个阶段进行了考核，考核指标由治省办制定，“四五”普法阶段性考核指标分为地方和省直部门两个指标，“五五”普法阶段性考核指标分为地方、省直机关、企业三个考核指标。阶段性目标考核制度一改过去满五年才进行一次总体考核的做法，通过五年进行二到三次量化考核，加大了对普法依法治理工作经常性的指导和督促检查力度。在“四五”普法的阶段性考核和总体考核中，切实做到了任务明确化、指标具体化、工作规范化、举措系统化。这一措施充分激发和调动了各地、各部门的工作积极性，每次考核都为各地、各部门的普法依法治理工作注入了新的活力。绝大多数地区和单位的普法依法治理工作，每考核一次就有新的进步，迈上了新的台阶。
 
    二是考核规格高并交叉考核。在每个“五年”普法的阶段性和总体考核中，考核团先后有省委副书记、省委政法委书记、省人大常委会副主任、副省长、省政协副主席、省法院院长、省检察院院长等省级领导任考核团团长，考核团副团长由省司法厅厅级领导担任，考核团成员由州地市司法局领导和依法治理办公室专职副主任以及省和州地市依法治理办公室工作人员组成。各州地市司法局领导和工作人员进行交叉考核。省直单位的考核由依法治省领导小组成员单位的厅级领导任考核组组长，各单位依法治理办公室领导为考核组成员，治省办工作人员为考核组联络员。这种高规格组成的考核团（组）引起了各地各单位的高度重视，考核前准备和查漏补缺都认真仔细；交叉考核又拓展了参加考核人员的视野，起到了加强交流，相互学习，取长补短，共同提高的作用，评先评优完全以考核评分为依据，推动了在全省普法依法治理工作中比、学、赶、帮局面的形成，促进了总体工作的协调发展，“五五”普法期间，这种考核激励机制将进一步完善，可以说，我省普法依法治理考核激励机制已初步形成。

五、保障机制创新，专项经费落实

    普法依法治理工作需要投入一定的人力物力和财力，才能保证工作正常开展，随着经济社会的发展，普法依法治理工作的投入力度也逐渐增加。

    一是专项经费落实。普法依法治理经费一直是制约青海普法依法治理工作发展的重要因素。“一五”、“二五”期间，各地的普法经费很少，有的几乎为零，省普法办的专项经费每年仅8万元。1998年依法治省工作启动以后，在依法治省办公室的协调和省委省政府领导的支持下，这种状况有了初步改观。自1998年以来，治省办专项经费按全省人均5分钱即每年合计25万元标准纳入了财政预算。“四五”普法期间，治省办专项经费逐年增加，每年都在40万元左右，是“一五”、“二五”期间一年经费的5倍，同时，还为治省办配置了新的法制宣传车。2001年以来，治省办在阶段性目标考核时将专项经费到位情况作为各地普法依法治理工作一票否决的内容之一予以严格考核，促使州县专项经费全部落实。近几年，全省各级依法治理工作在人员、机构和经费保障上做到了“两稳定、一增加”，即全省依法治理机构设在司法局，有专职工作人员，专项经费逐年增加。 2004年9月召开的依法治省领导小组第五次会议确定将治省办的专项经费由原来人均5分增加至1角，治省办专项经费由原来的25万元增加到50万元。“五五”普法启动以后，省及各地专项经费都比“四五”期间有所增加，2008年治省办专项经费达到96万元，并保证了按时足额到位。

    二是重要会议和大型活动追加经费。2003年，我省启动了普法教材和法制宣传员进入农牧民和居民家庭的法制宣传教育“双进户”活动。为保证“双进户”活动正常开展，省财政每年拨付向农牧民和居民赠送普法教材专项经费12万元，历次全省依法治省工作会议和表彰奖励经费都有省政府拨付专项经费。2006年召开第三次依法治省工作会议，依法治省领导小组决定给予了会议和表彰奖励经费64万元；2007年在全省组织开展的排查化解矛盾纠纷法制宣传教育活动中，又拨付了普法教材编印费18万元。全省各地也相继拨付了普法依法治理会议和表彰奖励专项经费，有的州县还为普法依法治理调研、印刷少数民族文字普法教材提供专项经费和一定补给。

    三是动员全社会加大对普法依法治理工作的投入。普法依法治理本身是一项社会化的系统工程，需要全社会的支持。从“三五”普法开始，在部署开展普法教材和法制宣传员进入农牧民和城镇居民家庭的法制宣传教育“双进户”活动中，动员省直各部门、各企业事业单位购买普法教材向对口扶贫的县乡赠送，明确规定省直机关、企业、事业单位赠送教材的定额任务。许多行业和单位主动承担法制宣传的任务，在法制宣传活动中购买行业、部门专业法律法规书籍向群众散发，大多数部门还派出宣传人员下乡宣讲，如税务、统计、水利、电力等20多家行业和部门都先后在各自的扶贫点宣讲了法律知识。

    动员社会力量开展普法依法治理工作，不仅仅表现在赠送普法教材上，2004年以来，我省先后开展的法制文艺汇演、“国税杯”宪法知识电视竞赛、法制宣传20周年电视文艺晚会等大型活动都通过社会化筹集资金而开展的，先后得到了省委办公厅、团省委、省广播电视局、省国税局、省电力公司、西部矿业公司、移动公司、联通公司等20多家机关和企业的支持。

    我省普法依法治理工作在组织领导、制度建设、普法形式、考核检查、经费保障等方面创新和发展，随着改革开放的进程而与时俱进的，已经初步形成了有效的工作机制，但是还有许多不足和差距，在“五五”普法和“十一五”时期依法治省工作中，我们将在总结经验的基础上，结合我省实际，进一步完善和改进工作措施，逐步建立健全协调有方、指导有力的工作机制，力争圆满完成“五五”普法规划所确定的目标任务，为实施依法治国方略，推进依法治省做出积极地贡献。