当前基层法律援助工作存在的问题及对策

    国务院《法律援助条例》实施以来，在社会上产生了强烈的法律效果。一些有理没钱，打不起官司的贫弱群体得到了无偿的法律援助，老百姓真切地感受到我国的民主法制进程前进了一大步。“县里的衙门朝南开，有理无钱莫进来”已经不复存在。法律援助维护了司法公正，为贫弱群体撑起了一片蓝天。但是，也应该看到我国的法律援助工作在基层中还存在一些问题，需要随着国家法治的健全，社会的进步不断加以完善。

 一、基层法律援助事业中存在的问题

    从目前的现状来看，县级法律援助中心承担着十分繁重的任务，援助案件呈上升趋势。由于对法律援助制度的认识和现实定位还有相当的差距，目前，基层法律援助事业普遍存在着专业律师工作人员少，法律援助工作经费拮据等问题和困难，亟需加以解决。

    难点之一：法律援助经费短缺。法律援助既是一项实现法律面前人人平等原则的具体制度，也是一种社会服务，它不以追求盈利为目的。但是，法律援助同样要受到客观规律的制约，一个合格的法律援助服务，必须有一定的服务成本做基础。然而，在基层实践中，普遍存在着经费短缺的问题。主要表现：

    第一，有的地方法律援助经费没有列入地方财政预算。在目前市场经济环境中，律师业务已经进入市场化运作。法律援助中心接到法院指定的案件或申请援助的案件，指派律师无偿提供服务，不给案件代理补助和办案经费，仅靠律师及法律工作者的积极性和自觉性无偿提供法律援助，恐怕很难维持长久。再加上基层法律援助中心没有车辆，没有打印机或复印机等办公设备，又没有其他经费来源，法律援助工作常常遇到尴尬或者是寸步难行。据调查，因没有经费，有些地方出现了有偿服务和变相收费，还有些地方出现了虚设法律援助机构，没有人员，也不开展法律援助业务的现象。

    第二，有的地方财政拨款偏少。虽然各级司法行政机关和法律援助机构在解决经费保障问题上做了很多工作，基层党委、政府对法律援助工作给予了支持，但是相当一部分县级财政只解决了法律援助机构的人员和办公经费，而没有解决法律援助的业务经费。有些法律援助机构所获得的法律援助业务经费只是机构建立时的启动性经费，没有后续性的法律援助业务经费。有些地方虽然列入了财政预算，但财政拨款偏少，而且往往还会被同级司法行政部门占用，法律援助经费得不到合理使用，不能做到专款专用，影响了办案质量与效率。

    第三，法律援助经费来源渠道单一。政府财政拨款、社会捐款及行业奉献(主要指律师义务办案)是法律援助经费的三个基本来源。据调查，法律援助经费在一些地方还没能列入地方财政预算，导致法律援助经费成为无源之水。据调查，一个50万人口的区县每年至少要受理８０至１００个法律援助案件，维持法律援助中心正常的工作每年大约需要20万元的活动经费。但由于当地财政没有专项列支，法律援助案件的办理有的仅靠当地司法局从微薄的办公经费中挤出点钱，杯水车薪，难以持久。在现有县级财政状况下，财政拨款为主，难以满足法律援助需求，而社会团体组织和个人的捐赠很少，或者几乎没有。

    难点之二，部分案件当事人的法律素质不高，对法律援助的依赖性太强。表现为两个方面：一是该援助的案件当事人对法律援助的要求标准过高，一些人打官司满腹牢骚，他们认为法律援助中心就应该理所当然地把他的案件给办理到底。一经法律援助程序就必须给受援人带来直接利益。有的案件当事人通过援助，打赢了官司，但在执行过程中，不能及时执结，也要找法律援助中心。他们过高的要求法律援助中心实现他们的利益，稍有不适，便越级上访。二是一些不符合法律援助条件，不该援助的案件，当事人也要求援助。国务院《法律援助条例》明确规定了法律援助的受案范围，但一些案件当事人由于不懂得法律，或受利益的驱动，想打赢官司又不想花钱，每遇案件动辄来法律援助中心，要求法律援助中心给他们提供无偿服务。作为法律援助中心的工作人员，又不能生冷地把这部分人拒之门外，只好和言悦色，苦心劝解，耗费了大量的精力，给工作带来了不应有的负担。

    难点之三，基层社会配合不力，也给法律援助工作带来困难。法律援助是一项社会化的系统工程，它需要公、检、法、劳动社会保障、民主教育等许多部门共同携手，通力协作才能完成。但目前社会上一些人错误地认为法律援助就是法律援助中心的事。特别是在配合方面不够默契。比如，对一些未成年人的犯罪，犯罪嫌疑人的家人有的不愿再去聘请律师辩护，一味认为孩子小，犯了罪，随法院怎么办就怎么办。而按照法律程序，法院常常要求法律援助中心安排律师，无偿出庭作辩护人。有时，在开庭的前一天，才通知法律援助中心指派律师辩护。律师要到法庭查阅卷宗，复印案卷，还必须经法院领导签字盖章。由于法院领导工作繁忙，作为一名普通律师有时不能及时找到法院领导，开庭的期限又紧，律师感到非常为难，非常被动， 这种无偿的被动服务，很难保证服务质量，从某种程度上也使一些律师的工作积极性受到挫伤。凡此种种，都直接影响着法律援助工作的健康开展。

    难点之四，法律援助得不到合理的社会评价。在现有的社会评价体系中，对优秀律师的评选大多以办案的数量或收费的多少为基本依据。对律师的考核没有考虑到法律援助服务的特殊性，有的不注重法律援助的社会效益。对法律援助案件的义务量进行应付或不完成。

二、发展基层法律援助事业的对策

    实践证明，某项事业，要想长期坚持，就必须建立起促进工作发展的长效机制。法律援助工作也是如此，要想长期坚持下去，不能单靠调动法律工作人员的积极性。要维护司法公正，就必须建立长效机制，使法律援助工作成为有源之水，源远流长。笔者认为，法律援助工作当前必须重点解决六个问题。

    第一，拓宽法律援助经费渠道。《法律援助条例》规定法律援助是政府的责任，同时还规定，国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。因此，在我国，法律援助经费是以政府拨款为主，以社会捐助和行业奉献为辅。从基层实践来看，当前，法律援助经费需要多渠道筹措。一是进一步强调政府对法律援助的责任。责任就是义务，意味着政府对于法律援助不能懈怠，不能推诿，不能可有可无，而应当采取多方措施，加大保障和支持力度。其中，最重要的是提供财政支持。国家应统一要求，确立法律援助个案经费最低标准，落实到律师本人；指令基层区县政府把法律援助活动经费列入当地政府的财政预算，由人大监督，设立独立账户，并实行年度审计制度，确保法律援助获得稳定可靠的经费来源。二是设立县级法律援助基金。以基金形式接受捐助,增强融资能力,广泛筹集资金，并通过合法运作使基金增值，从而扩大法律援助可使用资金,使基金会募集的资金作为有效的、较为持久的法律援助资金来源。三是设立发行社会公益福利彩票。根据民政部的有关规定，发行公益福利彩票的目的是更好地集资兴办社会福利事业。从法律援助的本质特征来说，法律援助也是救济贫困者，为特殊困难的人提供法律服务的社会公益事业。因此，要争取在社会福利资金中分配一定比例用于法律援助事业，也可在公益彩票中设法律援助彩票，募集社会资金，所获收益全部用于法律援助。【2】

    第二，配备专业律师从事法律援助工作。鉴于目前的司法体制，律师业务已经进入了市场化运作。律师的工资不再由政府拨款，只能靠代理案件收取案件代理费用。由于律师业务由当地司法局管理，司法局靠行政命令，长期安排律师事务所指派律师，无偿提供法律援助恐怕难以长久。要使律师代理法律援助工作长期开展下去，最好还是在区县级法律援助中心配备几名专职律师，由财政发工资，纳入公务员编制，使法律援助工作由专职律师专门代理，以保证法律援助工作的连续性、稳定性和持久性。

    第三，协调法律援助中心与法院、检察院、公安及相关部门的关系，为法律援助开绿灯。比如，法院要求法律援助中心指定律师代理，必须给援助中心的律师留有一定的时间和空间。在这些细枝末节上，目前虽然有明文规定，但没有具体得到落实。笔者建议，有关部门在落实规定上应当加强监督，严格按照规定执行，否则，律师就没有时间调查取证、掌握案情，更好地为当事人作好辩护，由于时间紧，案情复杂，辩护很可能就会成为走过场的问题，造成服务质量低劣，丧失贫弱群体对法律援助的信心。

    第四，建立新的律师行业执业评价标准。对于律师的每年考核和在今后的律师评选中，应重新强调评价指标，把社会效益及树立律师的职业形象放在第一位，为开展法律援助服务创造良好的社会氛围，法律援助应该成为彰显社会正义的窗口，不应该以金钱多少作为衡量成功与否的重要标志，应该透过法律援助这一重要的法律服务行为，把法律援助的社会效益及律师的职业形象作为重要条件，建立新的律师执业评价标准。

    第五，继续加大对《法律援助条例》的宣传力度，提高公民的法律意识，让老百姓知道哪些案件该援助，哪些案件不该援助，以减少一些案件当事人到法律援助中心软缠硬磨，让法律援助中心的工作人员能够腾出更多精力，投身法律援助工作。

　　第六，法律援助应做到“应援尽援”。法律援助工作要想发展，就必须更加自觉地坚持人民群众满意的标准，积极探索司法行政工作服务群众的新思路、新途径，不断推出便民利民惠民的新举措。法律服务要围绕满足人民群众多层次、全方位的法律需求去拓展，为群众解决就业、就学、就医、社会保障等民生问题提供法律服务，维护当事人合法权益。法律援助要围绕让公民平等地享受法律保护去加强，加大对农民工、残疾人、农村留守儿童等特殊群体、弱势群体的关注力度，帮助困难群众依法维护合法权益。

    总之，法律援助需要社会方方面面的支持和关注。公正与效率是我国司法一个世纪的主题，要实现公正与效率，就必须由法律援助作保障。我们呼吁全社会都来关心支持法律援助工作，促进我国法律援助事业的健康发展！

【参考文献】

    【1】毛泽东：关于正确处理人民内部矛盾的问题，《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第220页。

    【2】宫晓冰：中国法律援助制度培训教程，中国检察出版社2002年版，第313页。